Enseignement de Spécialité de SES de Première, Cours : CH12. Quelle action publique pour l’environnement ?

2. La lutte contre le changement climatique illustre la difficulté à mener une action publique concertée.

2.1. La mise en œuvre des instruments de la politique climatique est bien souvent délicate.

Comme vous l’avez vu en spécialité en Première, le prix de marché ne prend pas en compte les externalités qu'elles soient positives ou négatives. Rappelons rapidement ce qu'est une externalité pour débuter : une externalité est une conséquence positive ou négative (bien souvent non souhaité au départ) de l'activité d'un agent économique sur un autre agent, conséquence non prise en compte par le marché pour récompenser ou sanctionner l'agent économique qui en est à l'origine.

Un exemple classique d'externalité est celui de l'apiculteur et de son voisin producteur de fruits. Du fait de leur proximité, les abeilles de l'apiculteur vont butiner dans le verger de son voisin et produire du miel sans que le producteur de fruits n'ait été rétribué pour ce service. L'apiculteur bénéficie d'une externalité positive créée par la présence de son voisin. Inversement, l'arboriculteur lui aussi bénéficie d'une externalité positive puisque les abeilles jouent un rôle important dans la fécondation des fleurs des arbres fruitiers. En matière d’environnement, les externalités négatives sont cependant bien plus fréquentes, hélas : les dégradations environnementales sont le plus souvent dues à ces externalités négatives. Le cas de la pollution industrielle en est un exemple classique. Les usines rejettent des fumées toxiques dans l'atmosphère ou des produits chimiques dans les fleuves, détériorant ainsi la qualité de l'air et des eaux, sans contrepartie financière et sans mesurer les effets que cela peut avoir sur le reste de la population (à nouveau, voyez le cours de webclass première !). Il ne faudrait pas en conclure que les industriels sont les seuls responsables des dégradations environnementales : les ménages ont aussi leur part de responsabilité dans leurs choix de modes de transport, de chauffage ou lorsqu’ils consomment des produits importés dont le transport génère des émissions de gaz à effet de serre.

Spontanément, les prix, les coûts et le fonctionnement libre du marché ne peuvent intégrer ces externalités, ce qui n'incite pas les agents à modifier leurs comportements. L'offreur qui est à l'origine d'une externalité positive ne sera pas récompensé par des prix plus élevés ou des coûts plus faibles et n'est donc pas poussé à offrir plus de production. Quant à l'offreur qui est responsable d'une externalité négative, il ne vendra pas son produit à des prix plus faibles, ce qui ne l'incite pas à réduire sa production. Dans les deux cas, l’offreur ne prend en compte que les coûts directement nécessaires à sa production et non les coûts sociaux (les coûts qui sont induits par les externalités et supportés par les autres agents). La conséquence est importante du point de vue de la bonne allocation des ressources et du bien-être de la population, puisque si l’offreur tenait compte des coûts sociaux (par exemple en achetant des droits d'utilisation d’une rivière qu’il pollue), il serait moins rentable, produirait moins et donc polluerait moins.

Finalement, l'existence d'externalités peut conduire à des décisions non optimales qui peuvent causer des dégradations environnementales. Notamment, l'ampleur des dégradations sur le climat peut nous faire suggérer que les écarts entre coûts sociaux et coûts privés ne sont pas négligeables. L’intervention des pouvoirs publics est donc nécessaire, soit pour contraindre, soit pour inciter les agents à limiter leurs activités sources de réchauffement climatique. Pour cela, les pouvoirs publics peuvent chercher à faire supporter le coût de l’externalité à celui qui en est à l’origine (on parle d'internaliser une externalité). Nous allons voir que cela ne se fait pas sans difficultés et que chaque outil utilisé par les pouvoirs publics connait des avantages mais aussi des limites.

Pour modifier le signal prix, et lancer des incitations à modifier ses habitudes de productions ou de consommations, les pouvoirs publics peuvent tout d’abord utiliser la règlementation, qui reste l’outil le plus fréquent aujourd’hui. La réglementation consiste en l’établissement de normes de protection de l'environnement. La réglementation désigne alors l’ensemble des obligations juridiques (normes, lois règlements administratifs) qui s’imposent aux agents économiques. L’établissement de normes peut porter soit sur les facteurs de production qui doivent être utilisés, soit sur la quantité maximale d’un facteur polluant qui peut être émise dans l’environnement. On peut par exemple citer les normes en matière de carburants, les normes d’efficacité énergétique des appareils électriques, la mise en place du pot catalytique, etc. Ces normes se traduisent concrètement par des coûts supplémentaires pour les producteurs ou les consommateurs, ce qui est bien une manière d’internaliser les effets externes, et donc de modifier le prix final de vente en tenant compte des dégradations environnementales engendrées. La réglementation permet aussi d’interdire une production lorsque les coûts environnementaux sont jugés irrécupérables. C'est l'instrument historiquement le plus développé en matière de protection de l'environnement du fait de trois avantages : c’est le plus facile à mettre en œuvre, avec un coût faible pour la collectivité, et de manière égalitaire. Puisqu’un texte juridique suffit, la règlementation est en effet facilement mise en place, ce qui permet de prévenir les risques rapidement. Les pouvoirs publics ne doivent supporter que de faibles coûts supplémentaires quand ils mettent en place la règlementation : il s’agit essentiellement des coûts de surveillance de la bonne application de la règle. Enfin, l’avantage de la norme est d’être unique : quelle que soit sa situation, il y a une obligation de la respecter, ce qui en fait un outil égalitaire.

Les instruments réglementaires présentent malheureusement un certain nombre de limites. La réglementation est tout d'abord statique : une fois déterminée, elle est plus difficile à modifier que le taux d'une taxe ou le nombre de permis d'émission pouvant être distribués. Or, comme l’information est bien souvent imparfaite en matière de climat, cette règle peut être mal calibrée au départ, avec deux risques évidents : trop ambitieuse, elle ne pourra pas être atteinte et sera contournée ; trop laxiste, elle n’aura pas vraiment d’effet sur la préservation du climat. Précisons qu’elle ne s’applique pas aux biens déjà produits (pensez à une réglementation plus drastique sur l’émission de CO2 des nouveaux véhicules ou sur l’isolation des nouveaux appartements). De plus, la réglementation n'incite pas à aller au-delà de la norme prescrite, alors que des progrès techniques permettraient parfois d'aller plus loin. La norme s'impose ensuite uniformément à l'ensemble des agents économiques, alors que la capacité de dépollution n'est pas toujours la même selon les agents économiques. Une entreprise ayant des coûts de dépollution inférieurs pourra facilement réduire et atteindre le seuil règlementaire, sans aller au-delà (alors qu’elle le pourrait au regard de ses coûts), tandis qu’une autre entreprise avec des coûts plus élevés devra effectuer trop d’efforts et risquera la faillite. Vous le voyez ce premier instrument n’est sans doute pas suffisant.

Le deuxième outil disponible est tout aussi classique que le premier : la taxation, dont vous avez vu les effets en termes de marché en spécialité de première. Là encore, la taxation environnementale consiste à affecter un coût supplémentaire à la production ou à la consommation pour « internaliser les effets externes ». Ce coût prend la forme d'un impôt idéalement égal à la valeur du dégât social marginal : la taxation permet ainsi de compenser les coûts supplémentaires qu'engendre le réchauffement climatique pour l’ensemble des populations. Le schéma suivant permet de représenter l’effet d’une taxe sur un marché :

Trois arguments justifient généralement son usage. Premièrement, la taxe est normalement proportionnelle au dommage émis, ce qui la rend assez juste socialement. En ce sens, elle peut paraitre plus équitable qu’une règlementation. La taxation permet en second lieu d’inciter à réduire les émissions, le signal prix se traduisant par une baisse des quantités d’équilibre. En effet, le paiement d’une écotaxe élève le coût de la production et oblige donc le producteur à diminuer sa production en anticipant une baisse des ventes (on suppose ici que le responsable de la pollution pourra répercuter ce coût sur les consommateurs). Dans une autre perspective, le producteur sera contraint de modifier son système de production afin d’être à la fois plus compétitif et moins polluant (s’il ne peut répercuter le coût supplémentaire de la taxe sur le prix de vente). Enfin, la taxe donne des moyens permettant de financer des mesures de réparation pour les pouvoir publics (ce qui est aussi un objectif économique important dans le cas du réchauffement climatique). On parle alors parfois d’un effet « double-dividende » pour qualifier les deux derniers effets d’une taxe. A partir des années 1990, des pays ont ainsi instauré des taxes carbone qui ont eu des effets évidents sur la réduction des émissions de CO2. Par exemple, en Suède a vu ses émissions de CO2 par tête diminuer après la mise en place de la taxe carbone, comme le montrent les documents suivants, même si, bien sûr, d’autres facteurs que la taxe carbone ont pu jouer :

Source : Vingt ans de taxation du carbone en Europe : les leçons de l’expérience, Jeremy Elbeze et Christian de Perthuis , Les Cahiers de la Chaire Economie du Climat, 2011.

La taxe carbone a été ainsi multipliée par 5 environ et vous pouvez voir que les émissions de CO2 ont baissé de 25 % malgré la hausse du PIB :

La taxation pose cependant aussi de nombreux soucis d'efficacité en termes économiques. Tout d'abord, il faut être en mesure de calculer le coût social total de la pollution pour répercuter ensuite ce coût sous la forme d'écotaxe. En général, pour des motifs politiques, seule une partie du coût est prise en compte par la taxe. De plus, une écotaxe peut engendrer une opposition politique importante : le point de départ du mouvement des Gilets Jaunes en 2018, en France, était le refus de la hausse de la fiscalité sur l’essence. Ensuite et surtout, dans le cadre de la mondialisation, une écotaxe qui ne s'appliquerait pas mondialement serait source de perte de compétitivité prix pour les entreprises la subissant. La tentative avortée de mise en place d'une taxe carbone en France l'illustre parfaitement : pourtant prévue dès 2009, la taxe carbone française n’a jamais été mise en œuvre, et a finalement été abandonnée par le gouvernement au printemps 2010 au motif qu’elle risquait de faire perdre aux entreprises françaises de la compétitivité, dans la mesure où les autres pays membres de l’Union européenne n’avaient pas adopté de dispositifs similaires. Cependant, elle sera créée en 2014 sous le nom de Contribution Climat Énergie. Se pose aussi la question du risque de « fuite de carbone ». La fuite de  carbone correspond à l'augmentation des émissions mondiales de gaz à effet de serre du fait de délocalisations de productions décidées en raison de l'impossibilité pour les entreprises concernées de répercuter les augmentations de coûts induits par une écotaxe. Plutôt que de payer une nouvelle taxe, certaines entreprises préfèreraient en effet se délocaliser et s’installer dans des pays où les normes seraient en plus les moins contraignantes (et elles pourraient donc émettre encore plus de gaz à effet de serre !). Dans ce cas, la taxation n’a aucune efficacité, et est même contreproductive : on peut même  parler d’un dysfonctionnement de l’action publique.

 

Le mécanisme de la subvention à l’innovation verte est sensiblement identique, mais bien évidemment avec des effets inverses : le but est ici, non pas d’augmenter le prix final, mais au contraire d’abaisser les coûts de production des entrepreneurs les plus vertueux en matière environnementale. Les subventions à l’innovation verte permettent donc à la fois de récompenser ces entrepreneurs, mais aussi d’inciter les autres à se lancer dans l’innovation, en développant des technologies propres (énergies renouvelables, solaire, voiture électrique…). Ces subventions peuvent être directes (une somme accordée pour financer le développement d’un produit ou d’un mode de fabrication « propres ») ou indirecte (sous la forme de crédit d’impôt par exemple). L’idée de départ est que de très nombreux investissements écologiques ne bénéficieraient pas assez à leurs promoteurs pour être finançables sans l’aide des pouvoirs publics. Pour autant, ceci ne signifie pas qu’ils doivent être réalisés par le secteur public. Pour que les  industriels se lancent, il leur faut donc un signal-prix approprié, qui assure une rentabilité privée suffisante. Ce signal, c’est la subvention publique qui leur donne. Une justification importante de ces subventions à l’innovation verte est aussi que les marchés restent largement incomplets : les générations futures, les premières concernées par le changement climatique et l’épuisement des ressources, ne consomment pas aujourd’hui, ce qui empêche le partage des coûts (actuels) et des bénéfices (futurs)  entre générations des innovations vertes. Sans subvention aujourd’hui, il y aurait donc un véritable problème en termes d’équité sociale.

Comme à chaque fois, il ne faut pas négliger les limites de cet outil qu’est la subvention. Tout d’abord, chaque subvention est confrontée à un risque d’effet d’aubaine. Ce dernier existe lorsque le bénéficiaire des subventions aurait de toute façon innové, même en l’absence de subventions (en clair, il n’avait pas besoin de l’aide publique, mais il va bien la recevoir…). L’effet d’aubaine est malheureusement quasiment impossible à mesurer, bien que l’on sache qu’il existe bel et bien. Ensuite, les personnes ou les entreprises ayant investi de leur propre initiative avant l’introduction des subventions peuvent se sentir défavorisées et réduire leur volonté d’innovation future, se sentant lésées. Enfin, les subventions peuvent générer l’idée que tout comportement respectueux de l’environnement devrait être rétribué. A nouveau, on peut parler de dysfonctionnement de l’action publique dans tous ces cas.

Reste alors le dernier instrument de la politique climatique : celui des marchés de quotas d’émissions. Un marché des droits à polluer consiste à attribuer à chaque entreprise un permis (ou droit d’émission, ou encore droit à polluer) lui donnant le droit d’émettre une quantité de gaz à effet de serre (GES). C’est à la fois un principe de limitation – une entreprise donnée n’a pas le droit de dépasser un certain seuil d’émission de gaz – et un principe d’échange – les entreprises qui ne peuvent ou ne veulent pas respecter leur limite d’émission ont la possibilité d’acheter des quotas a une autre entreprise créditrice. Par l'attribution des droits à polluer, on crée donc un marché nouveau, celui du carbone, qui fonctionne comme tout marché avec des évolutions des quantités (des tonnes de gaz polluants, le CO2 par exemple) et des prix d’équilibre (de la tonne de CO2 qui correspond au quota) en fonction des variations de l’offre et de la demande. Produire étant polluant, une entreprise qui produit doit utiliser ses quotas d’émission et en acheter d’autres pour pouvoir produire plus. Un tel marché devrait inciter les entreprises polluantes à réduire leur niveau de pollution pour ne pas supporter un coût trop important d’achat de quotas d’émission. Il incite également les agents les moins pollueurs à diminuer encore leur niveau de pollution, de façon à bénéficier de revenus supplémentaires liés à la vente de quotas d’émission. On peut aussi penser que ce sont les entreprises dont les coûts de dépollution sont les plus faibles qui vont améliorer leur processus de production pour le rendre plus propre : c’est un des avantages de cet instrument par rapport à la taxation ou la réglementation. De plus, l’État qui crée ce marché peut décider du montant total des quotas à distribuer et le baisser pour réduire les émissions : il peut donc vraiment déterminer les quantités totales maximum de GES qui seront émises.

Ce marché des droits à polluer existe concrètement depuis 2005 en Europe : il concerne environ 11 000 entreprises industrielles et l'ensemble des compagnies aériennes desservant l'UE (depuis 2012) qui se sont vu attribuer des droits à polluer. On constate que la création du marché européen du carbone en 2005 a bien entraîné une réduction des émissions de GES, en particulier par rapport à ce qui a été observé dans le reste des pays de l'OCDE. Ce marché peut aussi être associé à des procédures permettant de limiter les GES dans les pays en développement appelé MDP (mécanismes de développement propre) prévues dans le protocole de Kyoto : Une entreprise d'un pays développé qui investit pour une amélioration technologique, rendant la production moins polluante, dans un pays en développement peut rapatrier la valeur financière des réductions d'émissions de CO2 en résultant, au prix de la tonne de CO2 observé sur les marchés de quotas d’émission, ce qui augmente ses quotas disponibles et  peut lui permettre de dégager des profits en les revendant ensuite sur le marché des droits à polluer.

 

La création de permis d’émission négociables se heurte toutefois à plusieurs difficultés qui rendent sa généralisation problématique notamment pour les petites entreprises. D’une part, il faut une capacité de contrôle importante, pour vérifier que les entreprises se conforment bien aux droits qu’ils ont acquis, et d’autre part, les mécanismes marchands sont susceptibles, dans certaines circonstances, d’emballements spéculatifs qui brouillent les signaux de prix (vous l’avez étudié en première). Ensuite, en liant marché des droit à polluer et MDP, on peut s’apercevoir que des entreprises préfèreront mettre en place des MDP là où le coût de dépollution est faible et où les normes environnementales sont très peu nombreuses, puisque cela permettra d’obtenir des crédits carbone à moindre coût. Mais surtout, le recours aux permis négociables suppose, pour être vraiment efficace, que les autorités émettent une quantité totale de permis suffisamment faible pour que les objectifs de réduction d’émission soient respectés et que l’offre de permis ne soit pas supérieure à la demande. Or, on a pu constater que le fonctionnement de ce marché n'a pas été satisfaisant en Europe : deux phases de son fonctionnement ont été affectées par un prix trop bas. Dans la période 2005-2007, l'attribution trop généreuse de quotas d'émissions a conduit à un premier « krach du carbone », dans la second phase, à partir de Janvier 2008, et en dépit des efforts de la Commission pour réduire le volume des quotas distribués, un deuxième effondrement du prix a eu lieu, cette fois en raison de l’écart entre émissions et allocations généré par la récession de 2008-2009, la baisse de l’activité se traduisant par une forte baisse des émissions. Depuis, ce marché a fonctionné avec des prix d’échange des quotas largement insuffisants. L’UE a finalement décidé en 2017 de baisser les quotas de CO2 de 2.5% par an pour sauver le marché du carbone, et faire remonter le prix, avec un certain succès depuis : les prix sont bien plus élevés désormais (sans pour autant être vraiment incitatifs). Vous pouvez voir l’évolution du prix de la tonne de CO2 avec sa baisse qui rend le coût de l’émission de CO2 de 2009 à 2018. Sa remontée récente semble encore insuffisante pour inciter les entreprises à moins émettre de CO2.

Pour mener une réelle politique climatique, il faut donc jouer sur les complémentarités entre les 3 types d'instruments (règle, taxe et subvention, marché), aucun outil n’étant parfait, et les limites de l’un pouvant être comblées par un autre, tout en gardant en tête les différentes contraintes pesant chacun d'entre eux, et leur niveau d’efficacité.

2.2. Les négociations et accords internationaux connaissent de nombreuses contraintes.

Les outils économiques de la politique climatique que nous venons de voir n’auront d’efficacité qu’à la condition d’être partagés par le plus grand nombre de pays de la planète. C’est donc dans le cadre de négociation et d’accords internationaux que leur mise en place peut être concertée entre les différents États. Or nous allons voir que ces négociations et accords sont bien difficiles à mener et se font sous contraintes.

Ainsi, le 2 novembre 2017, le Président Trump annonçait son intention de retirer les États-Unis de l'accord de Paris sur le climat, pourtant signé par les États-Unis en 2016 à la suite de la COP21, et de ne plus respecter les engagements américains, pourtant largement non contraignants, comme on l’a déjà évoqué. Ce retour en arrière a montré, s’il en était besoin, la difficulté d’une forme de gouvernance mondiale des enjeux climatiques, particulièrement si on considère que le climat est une forme de bien commun. Vous connaissez déjà cette notion: elle désigne les biens ou les services qui sont à la fois rivaux (la consommation des uns rend le bien indisponible pour les autres) et non excluable (il n’est pas possible de réserver l’accaparement des biens à ceux qui en paient le prix). Les biens communs peuvent donc être surexploités, étant disponibles sans prix : on parle souvent de « tragédie des biens communs » dans ce cas, et on l’illustre généralement par la surexploitation de ressources naturelles comme les bancs de poissons. Le climat, ou plutôt la qualité de l’air, sont devenus des biens communs avec le développement des émissions de gaz à effet de serre (GES) : la qualité de l'air est bien non excluable (disponible gratuitement … tant qu’on ne crée pas de marché des droits à polluer), et est devenue un bien rival car les activités de certains agents économiques qui émettent des GES, dégradent la qualité de l'air disponible pour d'autres agents. La conséquence la plus évidente de cette dégradation est le réchauffement climatique, et c’est pour cela que l’on considère aussi que le climat est bien commun. Attention, c’est subtil, la qualité de l’air est un bien commun, mais  pas l’air au sens général qui lui est disponible pour tous de manière non rivale et non excluable.

Une première difficulté apparait alors dans les négociations internationales : si chaque pays a intérêt à ce que le réchauffement climatique soit le plus limité possible, chacun préfèrera que le coût de la réduction du réchauffement soit supporté par les autres. C’est le principe bien connu du passager clandestin. Certains États peuvent donc choisir d’attendre et de laisser faire les autres, avec l’espoir de bénéficier de leurs  efforts dans la lutte contre le réchauffement climatique. Vous voyez immédiatement le problème que cela pose : dès lors qu’un pays a cette stratégie de passager clandestin, plus aucun autre pays ne va s’engager dans des politiques climatiques volontariste, en considérant qu’il se « fait avoir ». Dépasser ce problème est donc la première difficulté que l’on rencontre dans les négociations internationales sur le climat.

Les négociations internationales sur le climat sont aussi compliquées par les inégalités de développement entre les pays, qui vont alors parfois défendre des intérêts contraires. Ainsi aujourd'hui,  les pays en développement connaissent une grande progression de leurs émissions de GES, sans forcément avoir les capacités économiques pour lutter contre le réchauffement climatique. Ils sont donc parfois très réticents à signer les accords internationaux. Ces pays en développement ont de plus un argument très fort , puisque ce sont d’abord les pays développés qui ont, historiquement, la plus grande part de responsabilité dans le réchauffement climatique : les causes de la dégradation actuelles du climat sont d’abord à chercher dans l’essor économique passé des pays développés. Cette situation pose donc la question d'une « justice climatique » internationale et de nombreux pays vont réclamer dans les négociations un partage équitable des efforts (et non pas un partage égale, en demandant aux Etats des pays développés de contribuer plus). On comprend facilement la logique des pays en développement: il ne faut pas trop contraindre leur essor économique actuel et futur par des coûts environnementaux importants. La gouvernance mondiale du climat ne pourra donc être satisfaisante que si le principe de la « responsabilité commune mais différenciée » face au changement climatique est acté : les pays en développement ou émergents ont vocation à être traité différemment, compte tenu de leur responsabilité plus récente dans le réchauffement climatique. Cette différenciation est un critère d’équité aux fondements peu discutables. Mais cette attente légitime ralentit fortement les négociations et rend plus difficile la conclusion des accords internationaux … même si dans le cadre de la COP21 une enveloppe de 100 milliards de dollars provenant des pays développés était promise pour aider les pays en développement à lutter contre le réchauffement climatique (en 2017, 71 milliards avaient été mobilisés d’après le dernier rapport de suivi de l’OCDE en 2019).