3. L’interdépendance des politiques macro-économiques : les difficultés de la coordination des politiques économiques dans l’Union européenne.

3.1. Une politique monétaire commune dans la zone euro a des avantages et des inconvénients

Une monnaie unique nécessite bien évidemment une politique monétaire commune. Présentons tout d’abord les avantages d’une politique monétaire commune du point de vue économique. Si l’on excepte le passage lui-même à l’euro qui a été le moment d’arrondis avantageux pour certains commerçants (cafés, restaurants, coiffeurs par exemple) au détriment des consommateurs qui ont perdu du pouvoir d’achat, l’euro et la politique monétaire qui lui est liée a permis une assez bonne maîtrise de l’inflation (autour de 2 % ce qui était et reste l’objectif principal de la politique monétaire). Évidemment, cela a été favorable au pouvoir d’achat des consommateurs de la zone euro… ce qui n’avait pas été forcément le cas avant l’adoption de l’euro dans de nombreux pays européens comme la France. L’autre avantage fondamental de la création de l’euro a été la disparition des crises de change au sein de l’union européenne. Avant la grande crise des changes de 1992-93, il y a eu pas moins de 12 changements de parité officielle (depuis 1979 date du début du SME) : c’est ainsi que le franc français a perdu 30 % de sa valeur ! En 1992-93, la spéculation contre la monnaie de certains pays avait entraîné la sortie de la lire et de la livre du SME et une extension des marges de fluctuation à ± 15 % (contre ± 2,25 % auparavant) ! Vous pouvez concevoir, sans trop de difficultés, les conséquences de ces changements de parité sur les échanges intrazone et sur la croissance du fait de la nécessité d’augmenter les taux d’intérêt pour éviter justement la perte de valeur de la monnaie dans certains pays. Avec l’euro, ce type de problème a disparu… mais d’autres sont apparus.

Citons deux inconvénients essentiels d’une politique monétaire commune.

En premier lieu, avec une monnaie unique et une politique monétaire commune, chacun des pays abandonne son autonomie dans la conduite de sa politique monétaire. L’inconvénient, vous le comprenez bien, est grand quand un pays connaît une situation économique différente de celle des autres pays européens puisque la BCE n’agit qu’en fonction de la situation globale de la zone quelles que soient les conséquences pour le pays. Quelques mots quand même pour préciser cela. Supposons que dans l’Union européenne il existe un risque d’accélération de l’inflation. Supposons en même temps que dans un des pays de l’Union, à l’inverse, ce risque d’inflation soit nul alors qu’il connaît une faible croissance et un chômage élevé. Ce risque d’inflation dans la zone euro pousse la BCE à augmenter les taux d’intérêt ce qui est, évidemment, néfaste au pays qui connaît déjà une faible croissance : la hausse des taux d’intérêt réduit la demande et donc la croissance économique et finalement l’emploi.

Dans la zone euro, nous l’avons rappelé, la politique monétaire vise principalement à maîtriser l’inflation ; certains économistes pensent que cette politique a engendré une faible croissance économique.

Sur l’ensemble de la zone euro, il semble effectivement que la croissance économique a été plus faible que dans les autres pays de l’UE non membres de la zone et qu’aux États-Unis. On peut dès lors avancer que la lutte contre l’inflation a nécessité des taux d’intérêt plus élevés qu’il n’aurait fallu pour que la croissance soit plus forte : c’est le raisonnement « taux d’intérêt élevés donc faiblesse de la consommation et de l’investissement donc faiblesse de la production et faible croissance ».

Cependant, vous le savez, la croissance économique dépend de multiples facteurs et pas uniquement des taux d’intérêt et de la politique monétaire. D’autres économistes estiment en effet que cette faiblesse de la croissance serait plutôt due à un problème d’offre de nouveaux produits et de faibles gains de productivité et donc à un défaut d’innovation (efforts de R&D, éducation, etc. seraient insuffisants). D’autres économistes encore, mettent en cause plutôt les politiques budgétaires menées. C’est ce que nous allons étudier maintenant dans le cadre de l’Union européenne.

3.2. La diversité des politiques budgétaires : quel cadre institutionnel ?

La faiblesse du budget de l’UE limite l’efficacité de la politique budgétaire qui devrait être menée lorsque la situation économique de la zone le nécessiterait. De plus la coordination des politiques budgétaires nationales est inexistante sachant que les règles existantes au sein de l’UE ont surtout comme objectif l’équilibre du budget, les déficits n’étant admis que dans des situations particulières. Précisons tous ces points.

Il a existé, depuis 1999, un pacte de stabilité et de croissance qui encadrait les politiques budgétaires des États membres de l’UEM qui prévoyaient que le déficit des administrations publiques reste inférieur à 3 % du PIB et la dette publique inférieure à 60 % du PIB. Actuellement, les politiques budgétaires sont encadrées par des règles édictées dans le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance. Le principe est l’équilibre budgétaire voire l’excédent. Par contre, en cas de difficultés, il est possible d’avoir un déficit budgétaire mais pas inférieur à 3 % du PIB ce qui pourrait permettre des politiques budgétaires de relance. Mais les choses sont un peu plus compliquées ; comme vous le savez, les recettes et les dépenses publiques sont sensibles à la conjoncture (une baisse du PIB, par exemple, entraîne une baisse des revenus qui peut entraîner une baisse de la consommation avec donc moins de recettes provenant de l’impôt sur le revenu ou de la TVA). Le solde budgétaire qui est le plus significatif est donc le solde structurel mesuré une fois enlevées toutes les conséquences d’une faible conjoncture. Les règles au sein de l’UE en tiennent compte : et donc le déficit structurel ne doit pas être supérieur à 0,5 % du PIB (pour les pays dont dette publique est inférieure à 60 % du PIB) et à 1 % du PIB pour les autres. De plus, les États doivent réduire leur dette à raison de 1/20e par an pour ceux dont la dette publique est supérieure à 60 % du PIB… à défaut, ils risque une amende d’un montant maximum de 0,1 % du PIB. Vous le comprenez donc : le PSC est plus un moyen de surveillance des politiques budgétaires nationales que de véritable coordination pour lutter, par exemple, contre un manque de croissance dans la zone euro. On retrouve ici la même critique que pour la politique monétaire : les règles ne favorisent pas la croissance. Toutefois, avec la crise financière de 2007-2008, le principe de non-solidarité avec un État qui connaît des difficultés pour financer et réduire son déficit (puisqu’on l’oblige le réduire) a été écorné par la création du Mécanisme Européen de stabilité qui apporte une aide (mais sous condition de réformes : voir le cas de la Grèce) financière.

3.3. Les difficultés de coordination de la politique monétaire et des politiques budgétaires.

Prenons deux exemples opposés : d’une part la crainte d’une forte inflation dans la zone euro dans son ensemble mais avec un ralentissement économique dans un pays et d’autre part un ralentissement de l’activité économique dans la zone dans son ensemble alors qu’un pays connaît une accélération de son inflation.

En cas de crainte inflationniste dans la zone euro et d’absence de croissance dans un pays de la zone euro, la politique monétaire de la BCE est source de ralentissement supplémentaire de la croissance pour ce pays. En effet, dans cette situation, la BCE augmentera les taux d’intérêt directeurs qui permettent aux banques d’emprunter des liquidités. De ce fait, les crédits accordés seront moindre ou augmenteront de manière ralentie. Cela se traduira par une réduction de la création monétaire (ou de son augmentation) : l’augmentation des prix ralentira. Cependant, ce mécanisme a des effets probables sur l’économie réelle qui peuvent nuire à l’économie d’un pays qui connaît, à l’inverse une croissance faible, une faible inflation et un fort chômage : la réduction (ou le ralentissement de la progression) des crédits accordés impliquera une réduction (ou un ralentissement) de la consommation et de l’investissement donc de la demande globale. Dans une perspective keynésienne, la production chutera ainsi que l’emploi favorisant une hausse du chômage. Bien sûr, dans ce cas, une politique budgétaire expansionniste pourra être mise en œuvre… mais dans les limites de ce qu’imposent les traités et avec l’inconvénient de taux d’intérêt sans doute élevés qui augmenteront les charges de remboursement de l’État.

Vous l’avez compris, une situation en sens inverse peut évidemment se produire : la zone euro dans son ensemble peut connaître une très faible inflation voire un risque déflationniste avec une faible croissance voire une crise et un chômage qui augmente. Que peut faire la BCE ? Bien sûr, baisser ses taux d’intérêt afin d’améliorer la liquidité des banques qui pourront plus prêter ce qui fera augmenter la demande globale (consommation et investissement) ce qui se traduira par plus de croissance. Mais, il se peut que parmi les pays de la zone euro, un pays soit dans la situation inverse : la forte croissance économique se traduit par un dérapage inflationniste, les entreprises ne pouvant pas, par exemple, répondre à la hausse de la demande. Dans ce cas, la politique monétaire menée est en total déphasage avec la situation interne de ce pays : elle a tendance à accentuer les problèmes d’inflation. L’État du pays en question peut dès lors réduire la demande globale en réduisant les dépenses publiques (ou en augmentant les impôts) mais cette réduction devra être d’autant plus importante que l’action de la BCE sera… efficace. Vous voyez donc le problème : on utilise une politique économique (la politique budgétaire) pour lutter contre les effets néfastes d’une autre politique, la politique monétaire ! L’absence de coordination est bien réelle dans ce cas.