2. Les différents instruments de la politique climatique.

Avant de présenter les différents instruments dont disposent les pouvoirs publics pour rendre la croissance plus soutenable, nous allons d’abord expliquer pourquoi les États doivent intervenir et mener des politiques environnementales. En reprenant des notions que vous avez sans doute étudié en classe de première.

2.1. Les défaillances du marché en matière environnementale justifient l’existence de politiques climatiques

2.1.1. La nature des biens environnementaux

Certains biens ou services, notamment environnementaux, échappent au marché. Les biens environnementaux se caractérisent souvent par la non exclusion : on ne peut pas faire payer un prix à qui utilise, consomme les biens environnementaux (ressources halieutiques ou air par exemple). Par contre, il peut y avoir rivalité quand le fait qu’un individu, en consommant un bien ou un service, interdit ou réduit la consommation des autres : c’est évidemment le cas des ressources halieutiques. On parle, vous vous en souvenez !, de bien communs. À l’inverse, dans le cas de l’air, il n’y a pas de rivalité dans la consommation : l’air que je respire ne vous empêche pas, vous, de respirer. Ici on parle de biens collectifs. Évidemment suivant le type de biens, les problèmes posés par leur exploitation économique seront différents.

Précisons l’importance des biens communs dans les questions de l’analyse économique des questions environnementales. Dans cette catégorie, on retrouve les poissons pêchés en haute mer ou dans un cours d’eau, les nappes d’eau souterraines mais aussi les champignons que les promeneurs cueillent dans les forêts publiques, les espèces animales sauvages convoitées comme les rhinocéros, les éléphants… On comprend bien que si des mesures spécifiques ne sont pas prises (instauration d’un droit de propriété, réglementation de leur usage), ces ressources risquent d’être surexploitées et donc de disparaître très rapidement. Ces biens connaissent ce qu’on a appelé la tragédie des biens communs. Ces biens vont être la proie de nombreux agents qui cherchent à les exploiter gratuitement car ils n’ont pas de prix, n’appartenant à personne.

2.1.2. Les externalités

Nous ne percevons pas toujours les bienfaits des biens environnementaux (l'air qu'on respire, les paysages qui nous entourent, les abeilles et autres insectes pollinisateurs...). En revanche, nous sommes très sensibles aux nuisances qu'ils produisent. Or, le prix de marché ne prend pas en compte les externalités qu'elles soient positives ou négatives. Le marché ne peut donc pas allouer efficacement les ressources. Prenons l'exemple d'une entreprise qui rejette des substances polluantes dans une rivière pour raisonner en termes de coûts de production. Ce cours d'eau est utilisé par les fermiers, pour faire boire leurs vaches, qui subissent donc un coût du fait de cette pollution. Mais, l'entreprise polluante ne va pas intégrer, dans son calcul de coût, le coût qu'elle fait subir aux autres usagers de la rivière, ici les fermiers ; on appelle, d'ailleurs, ces coûts des coûts sociaux.  

2.2. Les trois grands outils de la politique climatique : réglementation, taxes et marchés de permis.

 Pour protéger l’environnement, l’État dispose principalement de trois types d’instruments : la réglementation donc, mais aussi la taxation et le système de permis échangeables.

2.2.1. Les instruments réglementaires reposent sur la contrainte.

Il s’agit ici d’interdire ou d’autoriser certains comportements au moyen de règles et des normes. Ces instruments ne laissent aucun choix aux agents à qui ils sont imposés. En cas de non-respect, ces derniers subissent des sanctions administratives ou judiciaires. On peut donner comme exemple l’interdiction de certains produits phytosanitaires, l’existence de normes de pollution que doivent respecter les automobiles, la réglementation de la chasse aux éléphants, etc.

Si l’instrument réglementaire est le plus utilisé, c’est qu’il s’avère être une mesure très efficace pour les pollutions les plus dangereuses (interdiction de l’activité ou de l’utilisation d’un produit). L’exemple de l’interdiction, à la fin des années 1980, des gaz CFC dans les bombes aérosols pour lutter contre le trou dans la couche d’ozone est souvent cité ; mais il faut préciser que pour que cela fonctionne il faut l’existence d’alternatives techniques ce qui était le cas.

2.2.2. La taxe environnementale

Une taxe environnementale vise à inciter les agents économiques à réduire les atteintes à l’environnement en leur donnant un prix. Comme le marché ne donne pas de valeur monétaire aux biens environnementaux gratuits, les États, pour préserver ces biens, peuvent taxer leur usage. L’intérêt de la taxe est d’envoyer un signal-prix clair aux agents économiques. L’objectif est d’augmenter le prix des produits par le biais d’une taxe afin de révéler à l’acheteur le vrai coût de la production en intégrant les coûts externes. On va donc internaliser le coût des externalités afin de modifier le comportement des agents.

La taxation est un instrument qui présente de nombreux avantages. À court terme, la taxe pousse évidemment les pollueurs à réduire leurs émissions. À plus long terme, la taxe encourage le recours à de nouvelles technologies, plus propres. Les producteurs qui paient la taxe sur le montant total de leur pollution vont logiquement chercher des technologies plus novatrices et moins polluantes pour réduire leur fardeau fiscal. L’incitation à réduire leur niveau de pollution sera, bien sûr, d’autant plus forte que le montant de la taxe est élevé. De plus, la taxe permet d’obtenir des recettes fiscales qui peuvent être utilisées à réparer des dommages environnementaux ou qui peuvent être affectées à réduire la pression fiscale sur d’autres facteurs comme le travail par exemple afin de stimuler l’emploi et la croissance.

Cependant cet instrument a un défaut : il ne permet de fixer les quantités de polluants que l’on souhaiterait éviter ; le résultat sur l’environnement de ces taxes dépend des comportements des agents économiques. Cela n’est pas le cas des systèmes de permis d’émission.

2.2.3. Le marché des quotas d’émission

Pour cela, il faut créer un marché dont l’objet serait d’acheter et de vendre des « droits » à émettre des substances polluantes. Comment un tel système peut-il fonctionner ? Prenons l’exemple qui fonctionne notamment au sein de l’Union européenne, celui des droit d’émettre du gaz carbonique (CO2), appelé Système Communautaire d’Échange de Quotas d’Émission (SCEQE) qui représentait en 2010, 80 % des échanges de quotas dans le monde. On ne peut produire (et donc polluer) que si l’on possède des « droits à polluer ».

Depuis 2005, chaque entreprise industrielle concernée par ce marché (c’est l’État qui décide de cela) détient un quota d’émission fixé. Si elle dépasse ce quota elle doit racheter sur le marché du carbone des droits à polluer : un prix de marché de ces droits apparaît qui est donc le prix du carbone. Ce dernier représente pour les entreprises le coût de la pollution dont elles sont à l’origine et elles doivent l’intégrer dans leur décision de production.

Concrètement le principe est assez simple : chaque année, un quota d’émission de CO2 est alloué à chaque installation des entreprise concernées (1 quota = 1 tonne de CO2). Si une entreprise émet davantage de carbone que la limite imposée par « l’European Union Emissions Trading Scheme », elle doit alors acheter un « droit à polluer » à une entreprise qui aurait consommé moins que son quota. Inversement, un industriel qui a dépasse son niveau d’émission autorisé devient débiteur. Il doit acheter des « quotas » c’est-à-dire des tonnes de carbone qui lui manquent pour rester en règle et éviter une amende fixée à 100 € la tonne.

Un tel système permet donc d’inciter les pollueurs à réduire leur niveau de pollution pour ne pas supporter un coût trop important d’achat de quotas d’émission. Il incite également les agents les moins pollueurs à diminuer encore leur niveau de pollution, de façon à bénéficier de revenus supplémentaires liés à la vente de quotas d’émission.

Vous comprenez aussi que c’est l’État (par accord au sein de l’Union européenne) qui fixe chaque le montant des quotas de CO2 que les entreprises concernées peuvent utiliser et de ce point de vue il peut déterminer les quantités maximales qu’elles peuvent émettre : c’est un des intérêts principaux de cet instrument.

2.3. Une combinaison pragmatique des différents outils ?

Nous avons vu que la réglementation est un instrument efficace pour lutter contre les pollutions les plus dangereuses. Néanmoins elle présente un certain nombre de limites (elle n’est pas toujours l’instrument le plus adapté, en particulier lorsque les sources d’émission sont trop hétérogènes ou vis-à-vis des petits producteurs : il peut être coûteux pour eux de respecter cette réglementation). La taxe environnementale a pour défaut, quant à celle, d’augmenter les coûts de production des entreprises présentes sur le territoire nationale et de réduire leur compétitivité-prix par rapport aux entreprises non résidentes. Dès lors, elle n’est pas adaptée aux secteurs concurrentiels et est mieux adaptée aux secteurs d’activité peu ouverts sur l’extérieur.

La taxe étant donc un instrument national, elle ne peut aussi répondre aux pollutions transfrontalières. C’est pourquoi, certains économistes considèrent que seuls des instruments d’envergure internationale comme les permis d’émission peuvent être efficace pour lutter contre la pollution atmosphérique. Toutefois, la situation récente le montre, en cas de ralentissement économique, le prix qui se forme sur les marchés des droits à polluer peut devenir très faible et peu incitatif à la réduction de la pollution. Enfin, ce marché nécessite une surveillance des entreprises quant à leur émission : cela ne semble possible que vis-à-vis des grosses unités de production.