3. Les politiques économiques dans l’UE : les difficultés de coordination

3.1. Une politique monétaire commune dans la zone euro a des avantages et des inconvénients.

3.1.1. Lutte contre l’inflation et fin des fluctuations de change au sein de la zone euro sont les principaux avantages économiques de la politique monétaire commune.

Si l’on excepte le passage lui-même à l’euro qui a été le moment d’arrondis avantageux pour certains commerçants (cafés, restaurants, coiffeurs par exemple) et au détriment des consommateurs qui ont perdu du pouvoir d’achat, l’euro et la politique monétaire dédiée a permis une grande maîtrise de l’inflation. Contrairement à ce que l’on croit souvent, cette hausse des prix sur des produits spécifiques a amené les ménages à surestimer la perte de pouvoir d’achat depuis l’utilisation de l’euro. Globalement, en France et dans la zone euro, l’inflation a été maintenue autour de 2 % ce qui est en gros l’objectif de la BCE. A plus long terme, on se rend compte de l’impact positif en termes d’inflation du processus d’intégration monétaire européenne à partir de 1990 qui a maintenu les acquis du processus de désinflation menée à partir de 1982 en France. Vous pouvez imaginer les effets positifs de cette faible inflation sur le pouvoir d’achat des européens mais aussi le recul des taux d’intérêt qui ne doivent plus compenser les fortes hausses des prix d’autrefois.

L’autre avantage fondamental de la création de l’euro a été la disparition des crises de change au sein de l’union européenne. Avant la grande crise des changes de 1992-93, il y a eu pas moins de 12 changements de parité officielle (depuis 1979 date du début du SME): c’est ainsi que le franc français a perdu 30 % de sa valeur! En 1992-93, la spéculation contre la monnaie de certains pays entraîne la sortie de la lire et de la livre du SME et une extension des marges de fluctuation à ± 15 % (contre ± 2,25 % auparavant)! Vous pouvez concevoir, sans trop de difficultés, les conséquences de ces changements de parité sur les échanges intra-zone et sur la croissance avec la nécessité d’augmenter les taux d’intérêt pour éviter justement ces crises de change.

3.1.2. La fin d’une politique monétaire dominée par l’Allemagne ?

Un autre avantage de l’euro parfois avancé est la fin de la domination allemande sur les politiques monétaires menées au sein de l’UE. Prenons, pour illustrer cela, ce qui s’est passé à la suite de la réunification allemande alors que dans les autres pays de l’UE une récession démarraitet notamment en France. La France aurait donc dû baisser ses taux d’intérêt puisque les critères de Maastricht empêchaient de trop creuser le déficit budgétaire. Mais, en même temps, la réunification allemande se traduisait par une forte augmentation de la demande intérieure (due à l’augmentation du pouvoir d’achat et de l’accès aux biens et services des Allemands de l’Est) qui risquait de dégénérer en forte inflation. Les autorités monétaires allemandes ont donc décidé une hausse des taux d'intérêt (ils atteignent alors leur plus haut niveau historique) qui a attiré des capitaux (rémunération plus forte des placements en Allemagne). Ces derniers ont fui de nombreux pays européens d'où une baisse des taux de change de diverses monnaies comme la lire, la peseta et la livre, d'où aussi la nécessité d'augmenter les taux d'intérêt dans les autres pays pour éviter cette fuite de capitaux: les taux du marché monétaire ont ainsi dépassé 10 % en France en 1992 contre 7,5 % cinq ans auparavant avec une croissance économique de seulement 1,5 % et un taux de chômage de 9 % la même année. C’est donc ce type de situation que permettrait d’éviter l’euro: avec l’euro, tous les pays de la zone euro participeraient à la définition de la politique sans qu’il n’existe un pays dominant que les autres devraient suivre.

Toutefois, est-ce qu’une politique monétaire unique peut faire face à une diversité de situation comme celle de 1992?

3.1.3. L’absence d’adaptation de la politique monétaire commune à la situation spécifique de chaque pays est un des principaux inconvénients.

En effet, avec une monnaie unique et une politique monétaire commune, chacun des pays abandonne son autonomie dans la conduite de sa politique monétaire. L'inconvénient, vous le comprenez bien, est grand quand un pays connaît une situation économique différente de celle des autres pays européens puisque la BCE agit en fonction de la situation globale de la zone quelles que soient les conséquences pour le pays. Quelques mots quand même pour préciser cela. Supposons que dans l'Union européenne il existe un risque d'accélération de l'inflation. Supposons en même temps que dans un des pays de l’Union, à l'inverse, ce risque d'inflation soit nul alors que la croissance est faible et le chômage élevé. Ce risque d’inflation dans la zone euro pousse la BCE à augmenter les taux d'intérêt ce qui est, évidemment, néfaste au pays qui connaît déjà une faible croissance : la hausse des taux d'intérêt réduit la demande et donc la croissance économique.

Bien sûr, on avait anticipé ce genre de problème mais on pensait que les pays, ayant respectés les critères de Maastricht, se trouveraient dans des situations économiques suffisamment proches qu’une politique monétaire ne poserait pas de problèmes insurmontables. Cela n’a été visiblement pas le cas.

Par exemple, en 2007, juste avant que la crise n’atteigne l’UE, la croissance économique était de 5,2 % en Irlande pour une inflation de 2,9 % contre une croissance de 2,3 % en France et une inflation de 1,6 % et une croissance de 1,7 % en Italie pour une inflation de 2%. Dès lors, forcément, la politique monétaire décidée ne sera pas adaptée à tous ces pays en même temps.

3.1.4. La politique monétaire est-elle responsable du « déficit de croissance » de la zone euro par rapport au reste du monde ?

Dès lors, on peut se demander si la politique monétaire, qui vise principalement à maîtriser l’inflation, n’a pas engendré une faible croissance économique.

Sur l’ensemble de la zone euro, il semble effectivement que la croissance économique a été plus faible que dans les autres pays de l’UE non membres de la zone et que les Etats-Unis. On peut dès lors avancer que la lutte contre l’inflation a nécessité des taux d’intérêt plus élevés qu’il n’aurait fallu pour que la croissance soit plus forte: c’est le raisonnement «taux d’intérêt élevés donc faiblesse de la consommation et de l’investissement donc faiblesse de la production et faible croissance».

Cependant, vous le savez, la croissance économique dépend de multiples facteurs et pas uniquement des taux d’intérêt et de la politique monétaire. Des économistes estiment que cette faiblesse de la croissance serait plutôt due à un problème d’offre de nouveaux produits et de faibles gains de productivité et donc à un défaut d’innovation (efforts de R&D, éducation, etc. seraient insuffisants). D'autres économistes encore, mettent en cause les politiques budgétaires menées comme vous l'avez sans doute vu l'année dernière. C'est ce que nous allons étudier maintenant dans le cadre de l'Union européenne.

3.2. La diversité des politiques budgétaires : quel cadre institutionnel ?

3.2.1. Un budget de l’UE réduit au minimum et une politique budgétaire commune qui, à court terme, est pro-cyclique.

Qu’est-ce que cela signifie?

D’abord, ce qui caractérise le budget de l’UE est son caractère très réduit par rapport à celui des Etats membres. Si le budget des Etats de l’UE représente en moyenne 45 % du RNB, celui de l’UE ne peut légalement dépasser la proportion de 1,23 % du RNB de l’UE depuis 2010. D’autres règles encadrent ce budget : l’UE ne lève pas ses propres impôts, ses ressources provenant de transferts des Etats membres; plus important pour nous, il y a une obligation d’équilibre budgétaire. Qu’est-ce que cela signifie du point de vue économique ? Les recettes doivent correspondre aux dépenses, l’UE ne pouvant emprunter. Vous savez qu’en cas de crise économique, le déficit se creuse par réduction des recettes sans que les dépenses diminuent autant … au contraire. Comme cela n’est pas possible pour le budget de l’UE soit il faut augmenter les recettes soit diminuer les dépenses : dans les deux cas, l’analyse keynésienne nous apprend que cela ne peut que renforcer la crise.

Donc, non seulement le budget européen est trop faible pour pouvoir pratiquer une politique de relance mais il est donc, en plus, pro-cyclique: il renforce les tendances économiques existantes.

3.2.2. Des politiques budgétaires nationales encadrées par des règles européennes

Maintenant que l'union monétaire est réalisée et l'euro créé (1er janvier 1999 : voir le détail dans la notion "UEM"), on pourrait penser que la politique budgétaire reste du ressort des seuls Etats (principe de subsidiarité), et donc que, dans ce domaine au moins, ils sont autonomes. Qu'en est-il ?

  • La nécessité d'un pacte de stabilité en UEM. Il a existé, depuis 1999, un pacte de stabilité et de croissance qui encadrait les politiques budgétaires des États membres de l'UEM qui prévoyaient que le déficit des administrations publiques reste inférieur à 3 % du PIB et la dette publique inférieure à 60 % du PIB. Actuellement, les politiques budgétaires sont encadrées par des règles édictées dans le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance. Le principe est l'équilibre budgétaire voire l'excédent. Par contre, en cas de difficultés, il est possible d'avoir un déficit budgétaire mais pas inférieur à 3 % du PIB. Mais les choses sont un peu plus compliquées ; comme vous le savez, les recettes et les dépenses publiques sont sensibles à la conjoncture (une baisse du PIB, par exemple, entraîne une baisse des revenus qui peut entraîner une baisse de la consommation avec donc moins de recettes provenant de l'impôt sur le revenu ou de la TVA). Le solde budgétaire qui est le plus significatif est le solde structurel mesuré une fois enlevées toutes les conséquences d'une faible conjoncture. La règle est que ce déficit structurel ne doit pas être supérieur à 0,5 % du PIB (pour les pays dont dette publique est inférieure à 60 % du PIB) et à 1 % du PIB pour les autres. De plus, les États doivent réduire leur dette à raison de 1/20e par an pour ceux dont la dette publique est supérieure à 60 % du PIB … à défaut, ils risque une amende d'un montant maximum de 0,1 % du PIB.
    Pourquoi les pays de l'UEM se sont-ils imposé ces limites ? Deux raisons essentielles peuvent être mises en avant. Tout d'abord, il est possible que certains Etats membres profitent des efforts faits par d'autres sans en subir les conséquences négatives. En effet, les faibles déficits se traduisent par un faible besoin d'emprunts sur les marchés financiers : la demande de fonds (en euros bien sûr) étant moindre les taux d'intérêt sont plus faibles et cela pour tous les pays. A l'inverse, les pays qui ne joueraient pas le jeu pourraient très bien avoir des déficits importants (impôts faibles, prestations sociales importantes, subventions à la recherche/développement, etc.) qu'ils financeraient en bénéficiant de ces faibles taux d'intérêt. La surveillance des Etats membres est donc nécessaire. Toutefois, ces raisonnements que l’on tenait avant la crise financière de 2007 semblent moins pertinents: si jusqu’en 2007 les taux d’intérêt que devaient verser les Etats qui s’endettaient étaient pratiquement les mêmes selon les pays, depuis les investisseurs différencient de manière plus nette (c’est le moins que l’on puisse dire!) la qualité des emprunteurs. Ainsi, début 2011, ils étaient à plus de 16 % pour les emprunts de l’Etat grec à 10 ans contre 3,29 % pour la France et 2,66 % pour l’Allemagne (1er trimestre 2011) pour monter encore plus haut en Grèce par la suite. Dès lors le problème n’est plus de savoir si des Etats, celui de la Grèce par exemple, profitent de la zone euro de manière indue. Le problème devient de savoir si l’Etat d’un des pays de la zone ne va pas «faire faillite» et si cela ne va pas inciter les investisseurs à fuir la zone euro et à obliger les autres à aider le pays qui ne peut rembourser ses dettes. Ensuite, il est fort possible que, sachant les politiques budgétaires encadrées, la BCE ait moins à craindre l'inflation et fixe des taux d'intérêt moins élevés. En effet, pour elle, un déficit des administrations publiques risque de se traduire par une inflation plus forte : la hausse de la demande pouvant se traduire par une hausse des prix avant que l'effet sur la production ne soit effectif.
  • Le pacte de stabilité contraint les politiques budgétaires nationales. Malgré ces avantages, il reste que le PSC est plus un moyen de surveillance des politiques budgétaires nationales que de véritable coordination. Et cela, aussi bien entre pays de l'UEM pour ce qui concerne leur seule politique budgétaire qu'entre la politique monétaire de la BCE et les politiques budgétaires des pays membres. De plus, il se peut que les limites imposées par le PSC soient considérées comme trop fortes. Aux Etats-Unis ou au Japon par exemple et dans le but de relancer leur croissance, le déficit budgétaire en pourcentage du PIB peut être parfois bien plus important que les 3 % du PIB que les pays de l'UEM s'imposent. Comme une politique monétaire autonome n'est plus possible, le pacte de stabilité empêcherait de répondre efficacement à une forte récession, d'autant que le seuil de 3 % n'a pas vraiment de justification économique. Toutefois, jusqu'à présent, ces limites n'ont pas vraiment été appliquées lorsque deux grands pays ne les ont pas respectées en 2002-2003 : l'Allemagne et la France. De plus, les contraintes ont été adoucies par la suite … Mais, avec la crise financière et la crise des finances publiques dans la zone euro, la question se pose à nouveau et de nouvelles procédures existent pour encadrer les risques de déficit et de dette excessive, comme nous l'avons vu.

3.2.3. De l’absence de solidarité au Mécanisme Européen de Stabilité (MES)

Avant la crise financière, la crainte qu’un Etat profite de son appartenance à la zone euro pour réaliser des politiques budgétaires trop laxistes (beaucoup de dépenses et peu d’impôts, dépenses financées par des emprunts à des taux d’intérêt faibles grâce aux efforts des autres membres de la zone) explique l’existence d’une règle empêchant toute aide (de l’UE ou d’un autre Etat) à un Etat en difficulté (pour combler son déficit). C’est l’article 125 § 1 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne dite clause de non-solidarité! Toutefois, face à la gravité de la crise de finances publiques, cette règle a été écornée: il a été admis que l’UE accorde sous certaines conditions une assistance financière aux Etats en difficultés par l’intermédiaire d’une Fonds Européen de Stabilité Financière (FESF) créé pour l’occasion. Après de nombreuses discussions, il a été décidé de créer une organisation, le MES, chargée de l’aide financière aux pays (voire aux banques) en difficultés. Concrètement, ce sont des milliards d’euros (500 milliards prévus) qui peuvent être prêtés aux Etats en difficulté à partir du capital souscrit par les Etats et de fonds empruntés par cette organisation auprès des investisseurs du monde entier. Le fonds peut être aussi aidé par le FMI pour un montant pouvant atteindre 250 milliards d’euros.

Si cette crise a fait évoluer les rapports financiers entre les Etats de la zone euro et l’UE vers une solidarité financière, cela se fait, nous l’avons évoqué, sous conditions. Précisons quelles peuvent être ces conditions. Ainsi, l’Irlande, qui, la première, a bénéficié des fonds du FESF a dû baisser son salaire minimum de 12 %, réduire de 8 % les emplois publics, diminuer aussi le salaire des fonctionnaires, les allocations chômage et familiales!

3.2.4. Les manques d'harmonisation des politiques fiscale et sociale aboutissent à une tendance au « dumping fiscal et social »

Les contreparties à ces plans d'aide font resurgir la question, plus structurelle, de l'harmonisation de la fiscalité et des droits sociaux dont peuvent bénéficier les salariés.

De ce point de vue, l’Union européenne est caractérisée par une absence de coordination fiscale en matière de fiscalité directe. En effet, il y a au sein de l’Union européenne une grande hétérogénéité fiscale, notamment en termes d’imposition du capital et des revenus du capital. Or, le contexte en Europe est la liberté de circulation des capitaux.

Cette absence de coordination en matière fiscale facilite la mise en concurrence des pays entre eux par les FMN et les institutions financières et qui peuvent, d'ailleurs, investir dans n'importe quel pays de l'UE. Elle conduit les différents États à pratiquer le « moins-disant fiscal », ou « dumping fiscal », afin de les garder, ou de les attirer, dans leur pays.

Ce « dumping fiscal » s’effectue d’abord aux dépens des ménages et des entreprises qui restent ou ne peuvent se déplacer. Ceux-ci doivent alors assumer le poids de la fiscalité nécessaire aux États et compenser tout ou partie de la baisse de la fiscalité des grandes entreprises (et des ménages les plus aisés) qui peuvent opter pour une localisation plus avantageuse à l'étranger.

De plus, le « moins-disant fiscal » incite aussi à la baisse des dépenses publiques. En effet, dans un contexte de déficits publics élevés, les États sont conduits également à accentuer la remise en cause d’un certain nombre de dépenses dont l'utilité est pourtant de financer un certain niveau de services publics et de protection sociale.

En outre, l’« Europe sociale », si elle est bien un objectif affiché de l’Union européenne, demeure loin d’être pleinement harmonisée. Les pays de l’UE présentent (là encore) une grande hétérogénéité en matière de droits des travailleurs et de protection sociale. Il y a une réelle difficulté à coordonner les politiques sociales.

En effet, si quelques avancées ont été réalisées, notamment concernant l’égalité des droits homme-femme et la lutte contre les discriminations, dans d'autres domaines les différences entre pays sont grandes.

Ainsi, il n’existe pas de salaire minimum dans tous les pays membres de l’UE (6 pays sur 28 n’en ont pas début 2015) et les écarts d’un pays membre à l’autre peuvent être élevés : ce salaire minimum était compris entre 123 € et 1462 € bruts, ce qui correspond à un écart de salaire de 1 à 12 et à un écart de pouvoir d’achat de 1 à 6 (Observatoire des inégalités, janvier 2011).

D'un côté, certains pays craignent que l'harmonisation vers les niveaux de protection les plus élevés se traduisent par un affaiblissement de la compétitivité des entreprises et finalement par des pertes d'emplois et un niveau de chômage plus élevé encore.

De l'autre côté, quelques pays aussi craignent que l'harmonisation, voire l'unification ne se fasse sur des minimums bas ou sur des « moyennes européennes » qui porteraient atteinte à leur législation sociale plus protectrice que celles d'autres pays membres. D'où les résistances multiples à l'établissement d'un droit social commun étendu.

Face à ces difficultés, la situation actuelle favorise plutôt la tendance au « dumping fiscal et social » : des pays attirent des entreprises par des niveaux de fiscalité et un niveau de protection social faible ce qui est tout-à-fait contradictoire avec l’idée d’Europe sociale.

3.3. Les difficultés de coordination de la politique monétaire et des politiques budgétaires.

3.3.1. En cas de crainte inflationniste dans la zone euro et d’absence de croissance dans un pays de la zone euro, la politique monétaire de la BCE est source de ralentissement supplémentaire de la croissance pour ce pays.

Dans cette situation, il est tout à fait normal, et conforme aux obligations de la BCE, que cette dernière mette en œuvre une politique monétaire qui réduise l’inflation. Pour cela, vous le savez, elle augmentera les taux d’intérêt qui permettent aux banques d’emprunter des liquidités. De ce fait, les crédits accordés seront moindres ou augmenteront de manière ralentie. Cela se traduira par une réduction de la création monétaire (ou de son augmentation): l’augmentation des prix ralentira. Cependant, ce mécanisme a des effets probables sur l’économie réelle qui peuvent nuire à l’économie d’un pays qui connaît, à l’inverse une croissance faible, une faible inflation et un fort chômage : la réduction (ou le ralentissement de la progression) des crédits accordés impliquera une réduction (ou un ralentissement) de la consommation et de l’investissement donc de la demande globale. Dans une perspective keynésienne, la production chutera ainsi que l’emploi favorisant une hausse du chômage. Bien sûr, dans ce cas, une politique budgétaire expansionniste pourra être mise en œuvre … dans les limites de ce qu’imposent les traités bien sûr et avec l’inconvénient de taux d’intérêt sans doute élevés.

Certains pays comme la France ont précisément connu une faible croissance durant les années 2000 à 2007 et une faible inflation: ils auraient pu bénéficier d’une politique monétaire plus souple ce qui ne fut le cas que jusqu’en 2005; à partir de 2005, la BCE a commencé à augmenter ses taux d’intérêt: l’économie française a alors pâti de ce changement de politique monétaire.

3.3.2. En cas de crainte déflationniste dans la zone euro et de forte croissance dans un pays, la politique monétaire de la BCE est source d'accélération de l'inflation dans ce pays.

Vous l’avez compris, une situation en sens inverse peut évidemment se produire: la zone euro dans son ensemble peut connaître une très faible inflation voire un risque déflationniste avec une faible croissance voire une crise et un chômage qui augmente. Que peut faire la BCE? Bien sûr, baisser ses taux d’intérêt: elle participe à une relance de la croissance sachant qu’il n’y a pas de risque d’inflation. Il se peut que parmi les pays de la zone euro, un pays soit dans la situation inverse: forte croissance économique et dérapage inflationniste! Dans ce cas, la politique monétaire menée est en total déphasage avec la situation interne de ce pays: elle a tendance à accentuer les problèmes d’inflation. Son caractère pro-cyclique est donc néfaste.

On peut prendre comme exemple celui de l’Irlande au début des années 2000. Lorsqu’en 2003, la BCE baisse ses taux d’intérêt, l’inflation en Irlande est d’environ 4 à 5 % par an, en 2002 le PIB avait augmenté de plus de 8 % … alors que l'excédent budgétaire du début des années 80 tend à être réduit (pour faire bénéficier par exemple les agents économiques de baisses d'impôts). Vous pouvez ainsi voir la complexité des situations économiques et la possible inadaptation de la politique monétaire menée au niveau de la zone euro pour un pays en particulier et de son lien avec la situation budgétaire.

3.3.3. L’exemple des réactions à la crise financière, économique et budgétaire qui a touché toute la zone euro : des politiques de relance aux politiques restrictives communes

La crise des subprimes venue des Etats-Unis (voir l’enseignement de spécialité d’«Economie approfondie» pour plus de précision) a eu des effets économiques et financiers, vous le savez, en Europe. Concernant la politique monétaire et les politiques budgétaires, présentons très rapidement ce qu’il s’est fait dans la zone euro.

On peut tout d’abord préciser que la politique monétaire menée a été celle d’une baisse des taux directeurs, trop tardive selon certains économistes, et d’une injection massives de liquidités aux banques qui refusaient de se prêter, comme habituellement, ces liquidités sur le marché interbancaire ce qui bloquait le financement de l’économie. De même les politiques budgétaires ont été très expansives. Comme tous les pays étaient touchés par les mêmes problèmes économiques et financiers, il n’y a pas vraiment eu de problème de coordination durant les premiers temps de la crise.

Par contre, la profondeur de la crise économique a logiquement eu des effets très importants sur les finances publiques: les déficits publics et l’endettement public ont été perçus très vite comme difficilement soutenables; dès lors, un effort de redressement de ces finances publiques a été mis en œuvre par l’ensemble des pays de la zone euro peut-être trop rapidement, les pays de la zone euro n’étant pas complètement sortie de la crise économique. La conséquence a été une pression à la baisse sur la demande à l’intérieur de la zone euro avec comme effet une faible croissance économique pour tous …. et un risque que les recettes publiques soient moins importantes retardant ainsi la réduction des déficits publics.

On remarquera pour finir que la politique monétaire, quant à elle, est restée très expansive ce qui facilite, certes, le financement des déficits publics et donc leur réduction … mais ne semble pas donner les mêmes signaux que ceux donnés par la politique budgétaire : relance ou austérité ?